Những khuyết điểm nghiêm trọng của Hiến pháp 1946Tháng 7 13, 2012
Mai Thái Lĩnh
Trong những năm gần đây, một số nhà nghiên cứu đã đề nghị “trở lại với Hiến pháp 1946”. Đề nghị này đã thật sự trở thành một trào lưu từ giữa năm 2010, với những bài phát biểu đề cập đến vấn đề sửa đổi hiến pháp của ông Nguyễn Văn An – cựu ủy viên Bộ Chính trị, cựu Chủ tịch Quốc hội. Do làn sóng tuyên truyền cổ động đó, rất nhiều người đã đặt niềm tin vào bản hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (VNDCCH), coi đó là một văn bản lập hiến có tính mẫu mực, thậm chí có người còn tin rằng “chỉ cần trở lại với Hiến pháp 1946 nước ta tất yếu sẽ có dân chủ, tự do”.
Vấn đề đặt ra là: Hiến pháp 1946 có phải là một văn bản lập hiến thật sự dân chủ như một số người hết lời ca ngợi hay không? Tại sao một bản hiến pháp được soạn thảo một cách khá vội vã trong tình huống “chính quyền cách mạng” đang phải đương đầu với những khó khăn trong và ngoài nước và đang chuẩn bị bước vào một cuộc kháng chiến lâu dài, lại có thể được coi là “một thành tựu độc đáo về tư tưởng”, “một bản hiến văn dân chủ vào loại bậc nhất Đông Nam Châu Á lúc bấy giờ”? Làm thế nào mà một bản hiến pháp được soạn trong bối cảnh một tổ chức chính trị (Việt Minh) gần như khống chế toàn bộ chính trường lại có thể bảo đảm tính dân chủ đến mức “vẫn còn nguyên giá trị, bởi mỗi câu chữ trong đó đều vang vọng tiếng dân”?
Nếu so sánh với các bản hiến pháp được soạn thảo sau này dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, Hiến pháp 1946 có những ưu điểm rõ rệt. Đó là một văn bản lập hiến tương đối gần gũi với các bản hiến pháp dân chủ hiện đại, không áp đặt nguyên tắc “tập trung dân chủ” của Lenin vào hoạt động của Nhà nước (điều 4 của Hiến pháp 1959) hay xác lập vai trò độc quyền lãnh đạo của Đảng Cộng sản (điều 4 của các Hiến pháp 1980, 1992). Hiến pháp này cũng nêu rõ các quyền tự do căn bản mà mỗi công dân đều được hưởng, áp dụng phương thức trưng cầu dân ý (được gọi là “quyền phúc quyết”), công nhận quyền tư hữu tài sản, cho phép mở trường tư, không áp đặt mô hình “chủ nghĩa xã hội kiểu Marx-Lenin”, v.v… Vì đã có nhiều tác giả phân tích khá đầy đủ, trong bài viết này tôi sẽ không đề cập đến những ưu điểm nói trên mà chỉ tập trung nhấn mạnh đến một số khuyết điểm nghiêm trọng nhất, căn bản nhất của Hiến pháp 1946 – liên quan đến việc phân phối quyền lực giữa hai nhánh hành pháp và lập pháp, khiến cho nó trở thành một văn bản lập hiến không đáng mong ước, không thể đem áp dụng nguyên si trong tình hình mới. Rất mong các bậc thức giả sẽ có thêm nhiều bài viết và công trình nghiên cứu để đào sâu, làm rõ thêm những ưu, khuyết điểm của văn bản lập hiến này.
Để có thể hiểu rõ sự phân phối quyền lực dựa theo Hiến pháp 1946, những phân tích sau đây sẽ bàn về ba thiết chế căn bản làm nên hệ thống chính trị của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (VNDCCH): Chủ tịch nước, Thủ tướng và Nghị viện.
1) Một Chủ tịch nước có quyền lực quá lớnMột nguyên tắc hết sức quan trọng của chế độ dân chủ hiện đại là quyền hạn và trách nhiệm phải đi đôi với nhau một cách tương xứng. Xét một cách tổng quát, Hiến pháp 1946 đã dành cho Chủ tịch nước một quyền lực rất lớn nhưng lại không quy trách nhiệm chính trị một cách tương xứng.
Theo các điều khoản ghi trong Hiến pháp, Chủ tịch nước VNDCCH là người chủ tọa Hội đồng Chính phủ (điều 49, mục d), được quyền chọn Thủ tướng để Nghị viện biểu quyết (điều 47). Các quyền hạn cụ thể khác được ghi trong điều 49 (thay mặt cho quốc gia, tổng chỉ huy quân đội, ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng và các thành viên Nội các, ban bố các đạo luật đã được Nghị viện thông qua, đặc xá, ký hiệp ước và bổ nhiệm các quan chức ngoại giao, cùng với Ban Thường vụ Nghị viện quyết định đình chiến hay tuyên chiến khi Nghị viện không họp được,…) cho thấy Chủ tịch nước vừa là nguyên thủ quốc gia (head of state), vừa là người đứng đầu Chính phủ (head of government). Điều nghịch lý là Chủ tịch nước lại không chịu bất kỳ trách nhiệm chính trị nào: “Chủ tịch nước ViệtNam không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc.” (điều 50)
Trong một bài viết đăng trên tạp chí Tia Sáng (đăng lại trên báo Tuổi trẻ vào năm 2007) Tiến sĩ Luật học Phạm Duy Nghĩa nhận xét về bản Hiến pháp 1946 như sau: “Người ta thấy vai trò và quyền lực của Chủ tịch nước rất lớn. Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 1946 không chịu trách nhiệm trước Quốc hội, không thể bị khởi tố trừ tội phản quốc, có thể từ chối công bố các đạo luật do Quốc hội ban hành và yêu cầu Quốc hội thảo luận lại. Vị trí này làm cho người ta liên tưởng đến quyền lực của tổng thống theo Hiến pháp nước Mỹ hơn là chế độ đại nghị của người Pháp. Điều này đã giảm đi rất đáng kể trong các bản hiến văn theo mô hình Xô Viết sau này, Chủ tịch nước chỉ có chức năng nghi lễ mà ít mang tính quyền lực.” [i]
Nhận xét này có bảo đảm được tính khách quan, khoa học hay chỉ là một nhận xét nặng về cảm tính và nhiễm màu sắc tuyên truyền? Chúng ta thử làm một phép so sánh:
* So sánh Chủ tịch nước VNDCCH với Tổng thống Hoa KỳTrước hết, có sự khác biệt rất lớn giữa Chủ tịch nước VNDCCH theo Hiến pháp 1946 với Tổng thống Hoa Kỳ:
- Tổng thống Hoa Kỳ không chịu trách nhiệm trước Quốc hội vì không do Quốc hội bầu, trong khi Chủ tịch nước VNDCH do Nghị viện bầu lại không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Đó là một điều bất hợp lý, không thể được coi là ưu điểm.
- Tổng thống Hoa Kỳ tuy không chịu trách nhiệm trước Quốc hội nhưng lại chịu trách nhiệm trước toàn dân. Người dân Mỹ bầu Tổng thống thông qua một cuộc bầu cử toàn quốc mặc dù bằng phương pháp gián tiếp (cử tri đoàn, electoral college) và sau mỗi nhiệm kỳ 4 năm, họ có quyền dùng lá phiếu của mình để thay đổi Tổng thống. Ngược lại, theo Hiến pháp 1946, Nghị viện chỉ có thể thay đổi Thủ tướng chứ không thể thay đổi Chủ tịch nước, còn người dân cũng không thể dùng lá phiếu của mình để thay đổi Chủ tịch nước vì chức vụ này không phải do dân bầu bằng một cuộc tuyển cử toàn quốc. Về mặt lý thuyết, Chủ tịch nước được chọn từ thành viên của Nghị viện, là đại biểu của một số người dân thuộc một đơn vị bầu cử và chỉ có số cử tri này mới có thể ảnh hưởng đến kết quả bầu chọn. Như vậy, trong trường hợp một đảng hay một tổ chức chính trị có khả năng chi phối Nghị viện trong một thời gian dài, nghĩa là nắm được đa số hay tuyệt đại đa số trong Nghị viện, Chủ tịch nước có thể được bầu lại với thời gian vô hạn, được trực tiếp nắm quyền hành pháp mà không chịu bất kỳ một trách nhiệm chính trị nào cả.
- Mặc dù không thể thay thế Tổng thống này bằng một Tổng thống khác, Quốc hội Hoa Kỳ (Congress) vẫn có thể cách chức Tổng thống dựa theo thủ tục “luận tội” (impeachment).[ii] Theo quy định của điều 2 Hiến pháp Hoa Kỳ, Tổng thống có thể bị cách chức vì phạm tội phản bội, nhận hối lộ hoặc các tội nặng và tội nhẹ nghiêm trọng khác (treason, bribery and other high crimes and misdemeanors). Quyền luận tội (impeachment) thuộc về Hạ viện (House of Representatives), quyền kết tội (conviction) thuộc về Thượng viện (Senate). Hình phạt dành cho Tổng thống bị kết tội là cách chức hoặc nặng hơn nữa là không được giữ bất kỳ chức vụ công quyền nào trong tương lai. Trong khi đó, Chủ tịch nước VNDCCH chỉ có thể bị luận tội và kết tội trong một trường hợp duy nhất: phản quốc.
Vì vậy, có thể nói mặc dù chỉ do Nghị viện bầu chứ không phải do toàn dân bầu, Chủ tịch nước VNDCCH theo Hiến pháp 1946 có quyền lực lớn hơn so với tất cả các Tổng thống Hoa Kỳ trong khi không phải chịu bất kỳ trách nhiệm chính trị nào cả. Người phải chịu trách nhiệm chính trị thay cho Chủ tịch nước chính là Thủ tướng.
* So sánh Chủ tịch nước VNDCCH với Tổng thống Pháp dưới chế độ đại nghịĐiều 50 của Hiến pháp 1946 (VNDCCH) thật ra là một sự bắt chước quy chế lập hiến dành cho Tổng thống Pháp dưới thời Đệ tam Cộng hòa (Troisième République) và Đệ tứ Cộng hòa (Quatrième République). Luật lập hiến ngày 25-2-1875 (Loi constitutionnelle du 25 février 1875) có ghi: “Tổng thống nước Cộng hòa chỉ chịu trách nhiệm trong trường hợp phản quốc.” (điều 6). Điều này đã được lặp lại trong điều 42 của Hiến pháp 1946 của nền Đệ tứ Cộng hòa Pháp. Nhưng có sự khác nhau căn bản giữa Chủ tịch nước VNDCCH dựa theo Hiến pháp 1946 và Tổng thống Pháp dưới hai nền Cộng hòa Đệ tam và Đệ tứ: Tổng thống Pháp chỉ là một nguyên thủ quốc gia không trực tiếp nắm quyền hành pháp (président non-exécutif, non-excutive president) trong khi Chủ tịch nước VNDCCH lại có quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ (điều 49, mục d). Nói cách khác, Tổng thống Pháp dưới chế độ đại nghị chỉ là nguyên thủ quốc gia chứ không phải là người đứng đầu Chính phủ, trong khi Chủ tịch nước VNDCCH vừa là nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu Chính phủ (tương tự Tổng thống Hoa Kỳ).
Từ năm 1875 cho đến trước năm 1958, nước Pháp là một nước cộng hòa theo chế độ đại nghị. Tổng thống Pháp chỉ là một chức vụ nặng về nghi lễ nhưng không có thực quyền, tương tự như một quân vương trong một quốc gia quân chủ lập hiến theo đại nghị chế (vd: Nữ hoàng Anh). Quyền hành pháp thực tế nằm trong tay Chủ tịch Hội đồng Nội các (Président du Conseil) – một chức vụ tương đương với chức Thủ tướng (Premier ministre) sau này. Chủ tịch Hội đồng và Nội các phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện, còn Tổng thống do không trực tiếp nắm quyền hành pháp nên được “miễn trách nhiệm chính trị”.
Ngược lại, theo Hiến pháp 1946 của nước VNDCCH thì Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia trực tiếp nắm quyền hành pháp (président exécutif, excutive president). Vì vậy, có thể nói quyền lực của nhân vật này lớn hơn rất nhiều so với Tổng thống Pháp (nguyên thủ quốc gia phi-hành pháp) hoặc Thủ tướng Pháp (người đứng đầu chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội). Một người nắm quyền hành pháp lại được miễn hoàn toàn trách nhiệm chính trị là điều hoàn toàn nghịch lý, vì thế không thể coi là ưu điểm.
Một điều bất hợp lý nữa là: nhiệm kỳ của Nghị viện chỉ có 3 năm, nhưng Nghị viện lại bầu ra một Chủ tịch nước với nhiệm kỳ 5 năm. Nếu hiểu quyền lực của Nghị viện là quyền lực do dân ủy nhiệm thì tại sao Nghị viện lại được quyền bầu một người đứng đầu nhánh hành pháp có nhiệm kỳ gần gấp đôi nhiệm kỳ của chính mình? Điều này phải chăng là một sự lạm dụng quyền hành của Nghị viện? Thế nhưng, sự lạm quyền này lại được hợp pháp hóa bằng Hiến pháp.
* Về trách nhiệm chính trị của một nguyên thủ quốc gia nắm quyền hành phápNhìn một cách khái quát, thể chế chính trị mà Hiến pháp 1946 vạch ra không thể xếp vào một trong hai loại chế độ chính trị kinh điển: chế độ tổng thống (presidential system, régime présidentiel) kiểu Hoa Kỳ hay chế độ đại nghị (parliamentary system, régime parlementaire ) kiểu Anh. Chỉ có thể xếp nó vào loại thứ ba, thường được các nhà chính trị học gọi tên là “chế độ hỗn hợp” (mixed system), “chế độ lai ghép” (hybrid system), hoặc “chế độ nửa-tổng thống” (semi-presidential system, régime semi-présidentiel). Đây là một kiểu chế độ chính trị kết hợp cả những đặc điểm của chế độ tổng thống lẫn của chế độ đại nghị. Vào năm 1946, mô hình chính trị này còn rất xa lạ đối với thế giới; nó chỉ mới áp dụng tại một quốc gia duy nhất là Phần Lan (Hiến pháp 1919). Tại nước Pháp, Tướng De Gaulle đã có ý định áp dụng mô hình này ngay từ sau khi kết thúc Chiến tranh Thế giới II, như ông đã trình bày qua hai bài diễn văn tại Bayeux (16-6-1946) và Épinal (29-9-1946). Nhưng vì chưa được sự ủng hộ mạnh mẽ của công luận, ý định này chưa thể trở thành hiện thực. Dựa theo Hiến pháp ngày 27-10-1946, chế độ chính trị của nước Pháp vẫn là một hệ thống đại nghị.
Ra đời sau Hiến pháp mới của nước Pháp khoảng hai tuần lễ, Hiến pháp ngày 9-11-1946 có thể là một sự mở đường mang tính sáng tạo của các nhà lập hiến ViệtNamlúc đó. Nếu thành công, ViệtNamcó thể là quốc gia đầu tiên tại Đông Nam Á và châu Á xây dựng nên một hệ thống chính trị nửa-tổng thống trước cả nước Pháp. Đáng tiếc là do ảnh hưởng quá lớn của Việt Minh (một tổ chức biến tướng của Đảng Cộng sản), các nhà lập hiến đã đưa vào đây một số yếu tố phi-dân chủ, làm giảm giá trị của bản Hiến pháp.
Để có thể đánh giá đúng bản Hiến pháp 1946, chúng ta phải so sánh nó với các bản hiến pháp đã được áp dụng trong thực tế và đứng vững qua thời gian. Trong phạm vi của bài này, tôi sẽ so sánh nó với Hiến pháp Phần Lan năm 1919 và Hiến pháp 1958 của nước Pháp, được coi là hai bản hiến pháp có giá trị tiêu biểu của mô hình chính trị hỗn hợp (nửa-tổng thống) trên thế giới.[iii]
Nếu so sánh với trường hợp của Phần Lan trước năm 2000 và Pháp từ năm 1958, chúng ta thấy điều 50 nói trên vẫn có thể áp dụng được với điều kiện chức vụ Chủ tịch nước Việt Nam (hoặc Tổng thống Việt Nam) phải do toàn dân bầu. Vị Chủ tịch nước (hay Tổng thống) này sẽ vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu Chính phủ.
Trong thực tế của Phần Lan, từ 1919 đến năm 1988, trừ vài trường hợp ngoại lệ (vd: do hoàn cảnh chiến tranh), Tổng thống được toàn dân bầu theo một phương thức gián tiếp – thông qua một cử tri đoàn (electoral college) gồm 300 đại cử tri (từ 1981: 301 đại cử tri). Các đại cử tri này được dân bầu với một mục đích duy nhất là bầu chọn Tổng thống nước Cộng hòa (khác với các đại cử tri ở Hoa Kỳ, họ không bị buộc phải cam kết bầu cho một ứng cử viên nào). Sau khi thử nghiệm một phương thức bầu cử kết hợp giữa bầu cử trực tiếp và bầu cử gián tiếp trong cuộc bầu cử tổng thống năm 1988, kể từ năm 1994, Tổng thống Phần Lan được toàn dân bầu bởi một cuộc bầu phiếu trực tiếp gồm hai vòng.
Tại Pháp, dưới thời Đệ ngũ Cộng hòa, chỉ trừ trường hợp đầu tiên là Tổng thống De Gaulle được bầu bởi một cử tri đoàn, từ năm 1962 trở đi tất cả các Tổng thống Pháp đều được bầu trực tiếp thông qua một phương thức bầu cử gồm hai vòng. Nếu trong vòng thứ nhất, không ứng cử viên nào đạt số phiếu quá bán thì hai ứng cử viên đạt số phiếu cao nhất sẽ tranh cử trong vòng thứ hai; lần này ai đạt số phiếu cao hơn sẽ trúng cử.
Một khi quyền lực của Chủ tịch nước (hay Tổng thống) là do toàn dân trao cho thì việc miễn trách nhiệm chính trị có thể được coi là hợp lý. Ý nghĩa thật sự của nguyên tắc đó là: quyền lực do toàn dân trao thì chỉ có toàn dân mới có quyền thu hồi để trao cho một người khác. Vị nguyên thủ quốc gia trực tiếp nắm quyền hành pháp này không chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện hay Quốc hội mà chịu trách nhiệm trước toàn dân, và người dân có quyền thay đổi người nắm giữ chức vụ này thông qua một cuộc bầu cử trên quy mô toàn quốc.
Cũng cần nói thêm về trách nhiệm chính trị và pháp lý của Tổng thống Pháp hiện nay. Kể từ sau cuộc cải cách hiến pháp năm 2007, Tổng thống Pháp vẫn được miễn trách nhiệm chính trị trong khi thực hiện nhiệm vụ, nhưng có hai trường hợp ngoại lệ: (1) bị khởi tố bởi Tòa án Hình sự Quốc tế về các tội ác chống nhân loại (điều 53-2), hoặc (2) bị áp dụng thủ tục luận tội “trong trường hợp có thiếu sót về bổn phận, rõ ràng là không thích hợp với việc thực hiện nhiệm vụ được giao” (điều 68). Trong trường hợp thứ hai, Tổng thống sẽ bị đưa ra xét xử trước Tòa án Cao cấp (Haute Cour) – gồm cả hai viện của Nghị viện họp chung, và biện pháp trừng phạt là cách chức. Đối với những hành vi của Tổng thống không liên quan đến việc thực hành các chức năng của nguyên thủ quốc gia, Tổng thống được hưởng quyền “bất khả xâm phạm” (inviolabilité) bao gồm cả các lĩnh vực hình sự, dân sự và hành chính trong suốt thời gian của nhiệm kỳ.[iv] Nhưng quyền đặc miễn (immunité) này chỉ có tính chất tạm thời, vì các thủ tục điều tra, thẩm vấn, khởi tố được phép tiến hành sau một tháng kể từ khi chấm dứt nhiệm kỳ tổng thống. Ngày 15-12-2011, cựu Tổng thống Jacques Chirac (nhiệm kỳ 1995-2002 và 2002-2007) đã bị Tòa ánParis kết án hai năm tù treo vì tội biển thủ công quỹ, lạm dụng lòng tin của công chúng trong thời gian làm Thị trưởngParis (1977-1995). Đây là lần đầu tiên một cựu Tổng thống của nền Đệ ngũ Cộng hòa – một nhân vật vừa là biểu tượng của quốc gia vừa nắm thực quyền, bị truy tố và kết án tại một Tòa án hình sự. Sự kiện này đánh dấu sự kết thúc của một giai đoạn trong đó nguyên thủ quốc gia là một nhân vật chính trị gần như “bất khả xâm phạm”.
2) Một Thủ tướng và Nội các không có thực quyềnTrong một chế độ hỗn hợp (nửa-tổng thống), Tổng thống tuy nắm quyền hành pháp nhưng không nắm trọn vẹn như Tổng thống Hoa Kỳ mà phải chia sẻ quyền này với một Nội các – đứng đầu là một Thủ tướng. Nội các chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện và có thể bị Nghị viện biểu quyết bất tín nhiệm bất cứ lúc nào. Các nhà chính trị học gọi đó là quyền hành pháp có hai đầu (bicephalous executive, exécutif bicéphal).
Chúng ta có thể lấy ví dụ từ Phần Lan. Để buộc Tổng thống phải chia sẻ quyền lực cho Thủ tướng và Nội các, Hiến pháp 1919 của Phần Lan quy định các hành động của Tổng thống phải được thực hiện thông qua Hội đồng Nhà nước: “Quyền hành pháp tối cao được trao cho Tổng thống nước Cộng hòa. Thêm vào đó, để lãnh đạo Nhà nước một cách tổng quát, sẽ có một Hội đồng Nhà nước bao gồm Thủ tướng và một số lượng cần thiết các bộ trưởng. ” (điều 2).
Hội đồng Nhà nước (Council of State, valtioneuvosto, tức Nội các) chịu trách nhiệm trước Nghị viện, vì vậy họ có trách nhiệm kiềm chế các hoạt động của Tổng thống. Nhà nghiên cứu Eric Solsten giải thích phương thức kiềm chế này như sau:
“Hội đồng Nhà nước chịu trách nhiệm pháp lý về những hành động của các bộ trưởng, dựa theo Đạo luật về Trách nhiệm của các bộ trưởng năm 1922 (the Responsibility of Ministers Act of 1922). Ngoài việc buộc các bộ trưởng phải giải trình các hành động chính thức của họ, đạo luật có giá trị lập hiến này cũng là một phương pháp quan trọng – mặc dù là gián tiếp, nhằm kiểm soát các hành động của tổng thống. Bởi vì các quyết định của tổng thống chỉ có thể được thực hiện thông qua Hội đồng Nhà nước, các bộ trưởng chấp thuận một hành động bất hợp pháp của tổng thống sẽ chịu trách nhiệm pháp lý theo quy định của đạo luật này. Các bộ trưởng muốn tránh sự trừng phạt của luật pháp phải từ chối tham gia một quyết định của tổng thống mà họ thấy là không phù hợp với luật pháp. Nếu thiếu sự đồng ý của bộ, tổng thống không thể hành động. Trong trường hợp đó, tổng thống phải tuân thủ quyết định của hội đồng, hoặc có thể giải tán hội đồng và chuẩn bị thành lập một hội đồng mới phục tùng ý muốn của mình. Nếu điều này cũng bất khả thi, ông ta có thể giải tán Nghị viện và kêu gọi một kỳ bầu cử mới với hy vọng cử tri sẽ ủng hộ quyết định của mình bằng cách bầu ra một Nghị viện từ đó có thể thành lập một chính phủ có xu hướng phục tùng. Nếu hội đồng từ chối chấp thuận một quyết định hợp pháp của tổng thống, nó buộc phải từ chức. Các bộ trưởng có thể từ chức với tư cách cá nhân, nhưng việc từ chức của thủ tướng có nghĩa là chính phủ chấm dứt nhiệm vụ.”[v]
Việc liên đới chịu trách nhiệm giữa Tổng thống và Hội đồng Nhà nước thể hiện rất rõ trong thủ tục tiếp ký (countersignature, contre-signature). Theo định nghĩa, tiếp ký (hay phó thự) có nghĩa là “ký vào một văn bản đã được ký bởi một người khác”.[vi]
Điều 34 của Hiến pháp Phần Lan 1919 quy định: “(1) Tổng thống sẽ thực hiện các quyết định của mình trong Hội đồng Nhà nước trên cơ sở một bản đệ trình của Bộ trưởng có thẩm quyền. (2) Để trở thành có hiệu lực, các quyết định của tổng thống sẽ được ký bởi Tổng thống và được tiếp ký bởi Bộ trưởng đệ trình. (…) (3) Nếu một quyết định của tổng thống liên quan đến toàn bộ Hội đồng Nhà nước, nó sẽ được tiếp ký bởi một viên chức có thẩm quyền của Hội đồng Nhà nước. (4) Việc đệ trình những vấn đề chỉ huy quân sự hay bổ nhiệm các chức vụ quân sự và việc tiếp ký các quyết định của tổng thống về các vấn đề này sẽ được chỉ đạo bởi các điều khoản riêng. (5) Người nào tiếp ký một quyết định của tổng thống sẽ chịu trách nhiệm về tính đúng đắn của tài liệu chứa đựng quyết định vừa kể.”
Điều 35 quy định rõ: “Nếu một Bộ trưởng phát hiện thấy một quyết định của tổng thống trái với luật pháp, đương sự sẽ thông báo cho Hội đồng Nhà nước ý kiến của mình, điều này sẽ tiến hành theo quy định trong điều 45. Nếu quyết định trái với một Đạo luật lập hiến, Bộ trưởng sẽ buộc phải từ chối tiếp ký vào nó.” [vii] (Đạo luật lập hiến – constitutional act, là một đạo luật có giá trị ngang với hiến pháp).
Như vậy, để có thể kiềm chế được vai trò của Tổng thống, các bộ trưởng phải có khả năng “từ chối” các yêu cầu sai trái của Tổng thống. Mặt khác, Thủ tướng – người đứng đầu Nội các, phải có đầy đủ quyền hạn để có thể nhận trách nhiệm trước Nghị viện về việc điều hành Nội các và bộ máy hành chính.
Trở lại với bản Hiến pháp 1946 của VNDCCH, chúng ta thấy các nhà soạn thảo Hiến pháp cũng đã nghĩ đến phương pháp ràng buộc Chủ tịch nước với các thành viên khác trong Nội các (Hội đồng Chính phủ) bằng thủ tục tiếp ký (phó thự). Điều thứ 53 của Hiến pháp 1946 quy định: “Mỗi sắc lệnh của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước ViệtNamvà tuỳ theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng ấy phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện.”
Ngoài ra, còn có điều thứ 54 nói về trách nhiệm của các bộ trưởng và Thủ tướng: “Bộ trưởng nào không được Nghị viên tín nhiệm thì phải từ chức. Toàn thể Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi một Bộ trưởng. Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra. Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước ViệtNamcó quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức.”
Rõ ràng là các nhà soạn thảo Hiến pháp 1946 có ý định áp dụng nguyên tắc của đại nghị chế “Nội các chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện”, và đã tìm cách ràng buộc trách nhiệm của Chủ tịch nước với trách nhiệm của Thủ tướng và Nội các thông qua thủ tục tiếp ký. Tuy nhiên, nếu so sánh với Hiến pháp Phần Lan 1919 và Hiến pháp Pháp 1958, chúng ta thấy quyền hạn của Thủ tướng không tương xứng với trách nhiệm được giao:
Căn cứ vào điều 44: “Chính phủ gồm có Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, Phó chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng. Có thể có Phó thủ tướng.” Điều 52 ghi rõ các quyền hạn của Chính phủ: Thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện, đề nghị các dự án sắc luật, bổ nhiệm hay cách chức các nhân viên hành chính hoặc chuyên môn, lập dự án ngân sách hàng năm, v.v… Thế nhưng, căn cứ vào điều 49, “Chủ tọa Hội đồng Chính phủ” lại thuộc quyền hạn của Chủ tịch nước chứ không phải của Thủ tướng. Và khi cần phải “tạm quyền Chủ tịch” trong trường hợp Chủ tịch nước từ trần hay từ chức thì người tạm quyền lại là Phó Chủ tịch – một người “chọn trong nhân dân và bầu theo lệ thường”. Vì không phải là người được chọn trong Nghị viện, cũng không phải là người có quyền chọn các bộ trưởng, cho nên Phó Chủ tịch đương nhiên không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Trong khi đó, điều 54 lại ghi: “Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các”.
Chúng ta thấy rõ một điều nghịch lý: cả Chủ tịch nước lẫn Phó Chủ tịch nước đều do Nghị viện bầu, được quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ nhưng lại không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Ngược lại, Thủ tướng là người giới thiệu các thành viên của Nội các, phải “chịu trách nhiệm trước Nghị viện về đường lối chính trị của Nội các” nhưng lại không có quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ. Với cách bố trí, sắp xếp như thế, Thủ tướng trong thực tế chỉ là “người giúp việc” cho Chủ tịch nước, chứ không thể chia sẻ quyền lực với Chủ tịch nước.
Để có thể hiểu rõ hơn, chúng ta có thể so sánh với Thủ tướng Phần Lan (trước năm 2000) và Thủ tướng Pháp (từ 1958 đến nay):
Tại Phần Lan, Hiến pháp 1919 ghi rõ: “Thủ tướng sẽ phục vụ với tư cách là chủ tọa của Hội đồng Nhà nước” (Điều 39-1). Mặt khác, Hiến pháp cũng quy định: trong trường hợp Tổng thống gặp trở ngại không thể tiếp tục thực hiện nhiệm vụ của mình thì Thủ tướng chính là nhân vật hàng đầu có quyền thay thế Tổng thống, với điều kiện Thủ tướng không được phép tham gia các công việc của Nghị viện (điều 25). Với cách sắp xếp như vậy, Hội đồng Nhà nước (tức Chính phủ Phần Lan) được đặt dưới quyền điều hành của Thủ tướng. Thủ tướng chủ trì các công việc của Nội các trước khi đệ trình lên Tổng thống để ra quyết định. Thông thường, Hội đồng Nhà nước họp biểu quyết vào ngày thứ năm hàng tuần dưới sự chủ tọa của Thủ tướng để ngày thứ sáu đệ trình các vấn đề đã bàn cãi lên Tổng thống trong cuộc họp với Tổng thống (Presidential Meeting).
Hiến pháp 1958 của nước Pháp giải quyết vấn đề theo một cách khác. Theo quy định của điều 9, Tổng thống nước Cộng hòa chủ tọa Hội đồng bộ trưởng (Conseil des ministres). Thế nhưng, điều 21 lại ghi rõ: “Thủ tướng điều khiển hành động của Chính phủ.”[viii] Với những quy định đó, Thủ tướng Pháp điều hành tất cả các công việc của Chính phủ (Gouvernement) còn Tổng thống Pháp kiểm soát và định hướng công việc của Chính phủ thông qua một thiết chế được gọi là “Hội đồng bộ trưởng” (Conseil des ministres), thường họp vào ngày thứ tư hàng tuần tại điện Élysée dưới sự chủ tọa của Tổng thống. Mặt khác, trong trường hợp Tổng thống Pháp bị ngăn trở không thực hiện được nhiệm vụ của mình, thì người đầu tiên được chỉ định để tạm quyền xử lý các nhiệm vụ của Tổng thống là Chủ tịch Thượng viện, người kế tiếp là Thủ tướng Pháp.
Trong thực tế, sự chia sẻ quyền hành giữa Tổng thống và Thủ tướng tại Pháp thể hiện rất rõ qua hai trường hợp khác nhau. Nếu Tổng thống và Thủ tướng thuộc cùng một đảng hoặc liên minh chính trị thì quyền lực của Tổng thống rất lớn, và lúc đó quyền lực của Thủ tướng bị lệ thuộc rất nhiều vào quyền lực của Tổng thống. Ngược lại, trong những giai đoạn Tổng thống và Thủ tướng thuộc hai đảng hay hai liên minh chính trị khác nhau, quyền hành của Tổng thống bị hạn chế rất nhiều do phải chia sẻ quyền lực cho Thủ tướng (người nắm khối đa số tại Quốc hội – tức Hạ viện). Người ta gọi đó là giai đoạn sống chung (cohabitation), như các giai đoạn: Mitterrand-Chirac (1986-1988), Mitterrand-Balladur (1993-1995), Chirac-Jospin (1997-2002).
Tại Phần Lan, Tổng thống là người được xem như trung tâm đoàn kết của quốc gia, vì vậy mỗi nhân vật đảm nhiệm chức vụ Tổng thống phải tạm thời từ bỏ các hoạt động đảng phái trong suốt nhiệm kỳ. Mặt khác, do tình trạng các đảng chính trị phân tán hơn so với ở Pháp, để thành lập chính phủ thường phải có sự đàm phán giữa một số đảng chính trị có xu hướng gần nhau hoặc thậm chí khác nhau. Vì vậy Thủ tướng và chính phủ thường xuyên thay đổi trong khi Tổng thống là nhân tố bảo đảm sự ổn định chính trị của đất nước. Tổng thống được giao quyền trong một số lĩnh vực quan trọng như an ninh quốc gia và quan hệ quốc tế, còn Thủ tướng chịu trách nhiệm về lĩnh vực nội trị và các công việc thông thường. Đó là đặc điểm chung của thể chế chính trị tại Phần Lan từ 1919 cho đến tận năm 2000.
Tóm lại, kể cả ở Pháp lẫn ở Phần Lan, Thủ tướng là người điều hành Nội các và bộ máy hành chính. Quyền hành pháp được chia sẻ giữa Tổng thống và Thủ tướng, không cần đến một nhân vật thứ ba (Phó Tổng thống). Trong khi đó, nếu dựa theo Hiến pháp 1946 của VNDCCH, Thủ tướng chỉ thuần túy là “người giúp việc” cho Chủ tịch nước nhưng lại phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Rõ ràng đây là một sự phân bổ quyền lực bất hợp lý, vô hiệu hóa hoàn toàn động cơ vận hành chủ yếu của chế độ đại nghị.
Cũng cần nói thêm là trong chế độ đại nghị cũng như chế độ hỗn hợp, Nghị viện có quyền biểu quyết bất tín nhiệm Thủ tướng và Nội các nhưng ngược lại, Thủ tướng cũng có quyền “kêu gọi toàn dân” bằng cách đề nghị Tổng thống giải tán Nghị viện, tiến hành một cuộc tổng tuyển cử để bầu ra một Nghị viện mới. Kết quả của cuộc tổng tuyển cử mới sẽ là thước đo sự tín nhiệm của nhân dân, qua đó sẽ xác định ai là người có đủ uy tín để đảm nhận chức vụ Thủ tướng. Xem lại Hiến pháp 1946, chúng ta chỉ thấy khả năng Thủ tướng từ chức vì bị Nghị viện bất tín nhiệm, nhưng lại không thấy trường hợp Chủ tịch nước giải tán Nghị viện theo đề nghị của Thủ tướng. Điều kỳ lạ hơn nữa là trong khi không quy định trường hợp “giải tán Nghị viện”, bản Hiến pháp này lại dự kiến một trường hợp “Nghị viện tự giải tán” (điều 33). Quy định này có lẽ thuộc loại “không giống ai” so với hiến pháp của các quốc gia dân chủ lâu đời trên thế giới.
3. Một Nghị viện bị tước đoạt quyền lựcNhư trên đã thấy, bí quyết thành công của hệ thống hỗn hợp là: Tổng thống do dân bầu là nguyên thủ quốc gia nắm quyền hành pháp, nhưng phải chia sẻ quyền này với một Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Vì vậy, sức mạnh của Nghị viện là một đối trọng hết sức cần thiết để làm cân bằng quyền lực giữa hành pháp và lập pháp. Một Nghị viện yếu kém hoặc chịu sự khống chế của Tổng thống sẽ trở thành “công cụ” trong tay một nhánh hành pháp chuyên quyền, dễ dàng dẫn đến một chế độ độc tài, chuyên chế.
Căn cứ vào các điều khoản ghi trong Hiến pháp 1946, chúng ta thấy một Nghị viện sinh ra từ đây không thể bảo đảm đầy đủ các đặc điểm của một cơ quan dân cử có thực quyền:
(Còn tiếp)
Sửa bởi người viết 14/07/2012 lúc 01:19:51(UTC)
| Lý do: Chưa rõ
